棚户区的认定标准是什么？这些概念一定要明确

多地公布了最新的棚户区改造工作进展和计划。有的地方前8个月就已超额完成全年计划改造任务，也有的地方在今明两年内要改造630个项目，牵涉老旧房屋28.47万套。显然，作为重大民生工程和发展工程的棚户区改造项目完全没有被“叫停”的迹象，改善居住条件也是老百姓的“刚需”与重大利益诉求。棚改了10多年，你知道“棚户区”这一概念的界定标准吗？除了一些描述性的模糊表述外，有没有更为清晰、客观的界定标准存在呢？

“棚户区”并非什么都能装的筐

事实上，早在2014年9月，住房和城乡建设部办公厅就发布了《关于棚户区界定标准有关问题的通知》(建办保函〔2014〕535号)。通知中除了要求有条件的各省市要尽快制订统一的棚户区界定标准外，还明确了以下两点重要内容：

其一，禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。这与当年国务院的相关文件精神是一致的。

其二，棚户区界定标准需考虑至少9个方面：

1.区片大小;2.建筑结构;3.建筑密度;4.使用年限;5.房屋质量;6.安全隐患;7.使用功能;8.市政基础设施;9.公共服务设施

《通知》中指出，本通知所称棚户区包括城镇棚户区、国有工矿(含煤矿)棚户区、国有垦区危房等。

一般而言，棚户区改造项目不主要针对农村集体土地上房屋，尤其是并非城中村的农村集体土地上房屋。

实践中，一些地方出现了村委会下棚改项目补偿安置方案等现象，都是“非征收”类项目的典型特征。这类项目中被征收人的救济渠道相对不通畅，意见“被代表”的可能性较大，需要适当加以重视。

我们重点来看《通知》中对城镇棚户区范围的界定：

城镇棚户区包含城镇规划区内的集中成片棚户区、非集中成片棚户区、城中村、旧住宅区。

集中成片棚户区一般是指改造户数在50户以上或者房屋建筑面积在2000平方米以上的居住区域。

非集中成片棚户区一般是指改造户数在50户以下或者房屋建筑面积在2000平方米以下的居住区域或住所。

城中村是指在城市(县城)建成区内，土地未被征收或部分征收，原农村居民未转为城镇户籍或部分转为城镇，仍然实行乡村行政建制管理的区域。

旧住宅区是指房屋年久失修、配套设施缺损、环境脏乱差的住宅区。

要提示大家的是，根据(2018)最高法行申10865号《行政裁定书》的裁判理由，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的等特征的区域。

即一定区域如满足上述特征即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。

故此，某些上世纪90年代以后建造的新房零散分布于“棚户区”中，并不影响涉案片区以棚户区改造名义开展征收拆迁、修缮加固等工作。

我们可以看到，“城镇棚户区”是一个比一般人理解范围更大的概念，“城中村改造”项目同样被包含其中。

棚户区房屋的特征：起码得是老旧房屋

那么究竟哪些房屋才是应当被改造的“棚户房”呢？《通知》中是这样规定的：

各地在确定城镇棚户区改造项目时，要严格按照界定标准执行。房屋质量总体较差，经有资质专业检测单位按照《危险房屋鉴定标准》(JGJ125)评定为C级、D级的房屋，或同时满足以下任意4款要求的方可纳入城镇棚户区改造项目：

1.建筑结构以简易结构、砖木结构、砖混结构等为主。

2.建筑密度较大，原则上在40%以上。

3.使用年限较长，原则上旧住宅区(危旧房)以30年以上的房屋为主，城中村以15年以上的为主。

4.房屋结构抗震基本不符合《抗震工程抗震设防分类标准》(GB50223)和《建筑结构抗震鉴定标准》(GB50023)的房屋。

5.存在安全隐患，住宅区域内无消防通道和消防设施，建筑消防基本不符合《建筑设计防火规范》(GB50016)的要求，存在较大消防安全隐患。或者存在地质灾害等其它安全隐患。

6.房屋使用功能不完善，包括房屋室内空间和设施不能满足基本要求(如无集中供水、无分户厨卫等)。

7.市政基础设施不健全，污水和垃圾处理、交通、供电、供气、通信、环卫等配套基础设施不齐全或年久失修。

8.公共服务设施薄弱，无基本教育、医疗卫生、社区服务等公共服务设施，不符合《城市居住区规划设计规范》(GB 50180)的要求。

9.其他方面。经鉴定无改造、整治保留价值的城镇危旧房。

棚户区改造的内容：拆除违建是一项

《通知》指出，城镇棚户区改造内容涉及配套设施完善、房屋维修改造、环境综合治理等方面。

配套设施完善，主要包括旧住宅区内配套设施设备(社区服务设施、文化体育设施、安全防范设施、管理服务用房等)的补建;

市政公用设施(供水、供气、垃圾和污水处理等)的健全;

其他城市基础设施(供电、邮政、电信及宽带等)的完善。

房屋维修改造，主要包括旧住宅区内房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼道粉饰、房屋内部老旧管线更新改造等。

环境综合整治，主要包括拆除旧住宅区内违章建(构)筑物、整修道路围墙、补植和增辟绿地、治理环境卫生等。

据此，棚户区改造项目并非直接等同于征收拆迁，能够原地实施加固修缮的就不宜搞“大拆大建”。而即将蓬勃开展的城镇老旧小区改造事实上可以被看作是十余年来棚改的“连续动作”，是棚户区改造这部大戏的“下集”。

从这个意义上说，能够因棚改项目而乔迁新居，无论就近地段回迁还是外迁，都是一件值得庆幸的大好事，当然前提是补偿安置的公平、合理、合法。

需要特别注意的是，在“环境综合整治”部分提及了对改造片区内违法建筑的拆除。故此，“改造”类项目与拆违之间始终是存在密切关联的。过去几十年间自建的无证房屋究竟能否被保留，能否在被拆除后获取一定的补偿，都要在棚改项目中得到答案。

客观理性地解决“历史遗留问题”，该拆的拆，该补证的补证，该补偿的补偿，违建的问题并非真的无解。

综合上述分析我们不难发现，棚户区改造绝非“缩减”了，甚至在某种意义上有泛化、扩张之势。但无论怎么改造，老百姓获益都是必须的。譬如前文中提及的个别零散分布于棚户区范围内的新房，最高法指出其补偿安置应当按照新房的类似房地产市场价格计算，而不能一律按棚户房的标准去算。