责令交出土地决定能否适用确认违法制度？

责令交出土地决定一般是由市县级人民政府土地行政主管部门根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定向被征地农户作出的，该条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”故责令交出土地决定在集体土地征收过程中是对被征地农民权利义务影响巨大的一个具体行政行为，一般来说也是被征地农民最后一个可诉的行政行为，如果不能撤销，它将成为被征收人最后获得补偿的依据。既然责令交出土地决定如此重要，那么法院能否对未补偿到位的责令交出土地作出确认违法的判决呢？笔者认为在此种情况下，法院应当作出撤销该决定的判决而不是确认违法的判决。只有在程序上轻微违法的责令交出土地决定才能适用确认违法制度，本文讨论的范围仅仅是实体上未补偿到位的责令交出土地决定。

一、责令交出土地决定的作出条件

如上所述，责令交出土地决定作出的法律依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，但是该条规定较为笼统，不便于具体落实，而任何一个具体行政行为的作出，其最终的目的都是为了执行，为此最高人民法院在《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条中做了详细释明，该条规定“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行;……”。在实践中，该条司法解释已经成为人民法院实体审理责令交出土地决定合法性的标准和依据。

二、责令交出土地决定是否涉及公共利益

责令交出土地决定是行政机关在征收土地过程中对某一户被征收人作出的安置补偿决定，其作用相当于和征收人签订的安置补偿协议，其法律效力的影响范围仅仅限于行政相对人一户，它是针对某一户的具体行政行为，不同于省级人民政府或国务院针对一定区域和人群作出的集体土地征收批复，其本身不涉及公共利益，撤销该责令交出土地决定也不会影响征地批复的效力或减损其他被征收人的权益，故未对行政相对人补偿到位的责令交出土地决定应当依法予以撤销。

三、责令交出土地决定确认违法的不良后果

1.损害被征收人的合法权益。人民法院作为维护社会公平的最后一道防线，应当承担起自身的责任与义务，而不是一味地纵容行政机关，以建设项目属于重点项目，撤销会损害公共利益为由，作出确认违法的判决。集体土地征收，尤其是涉及到农民宅基地房屋的征收，事关被征收农民的全部生活生产资料，包括居住权等最基本的生存权利，不可以不慎重，同时，三农工作是我国的重中之重，在征收过程中也要落实以人为本、依法治国的基本国策，我国经济社会的发展绝对不是也不应当是以牺牲被征地农民合法权益的方式来进行。

2.损害司法权威。司法独立是法治社会基础，行政诉讼制度的本身是为了规范行政机关依法行政，更多是为了推动法治的进步，而不是帮助行政机关推进拆迁进程。同时，个案公正审判的意义远远大于对本案当事人权益的维护，司法判决是一种价值导向，应当起到惩前毖后，治病救人的效果。撤销补偿不到位的责令交出土地决定，对于规范行政机关之后的征地行为以及法律的正确实施均具有相当重要的意义。

3.违背行政诉讼制度设立的初衷，不利于行政机关落实依法行政的基本要求。人民法院对未补偿到位的责令交出土地决定作出确认违法而不撤销的判决，无异于变相鼓励行政机关可以违法行政，这将会起到一个不利的社会引导，那就是行政机关可以在补偿不到位的情况下作出责令交出土地的决定，如果被征收人维权就在诉讼中增加补偿，不维权就直接申请强制执行，即使起诉到人民法院，该责令交出土地决定也不会被撤销，将征收部门应该履行的法定的安置补偿职责，转让给被征地农民进行维权才能得到补偿，这将损害更多被征收农民的合法权益。

4.赋予违法的责令交出土地决定法律效力，增加被征收人的维权成本。确认违法的责令交出土地决定具有法律效力，行政机关仍然可以申请强制执行，但这个行政行为本身就是违法的行政行为，在强制执行后，被征地农民可以申请国家赔偿。那么这就产生了一个悖论，即法院通过正当程序帮助行政机关实施了一个违法的行政行为。这也是笔者反对责令交出土地适用确认违法判决的一个原因，相对于政府事实上违法强拆被征收人房屋行为引起的国家赔偿程序，这本身是可以避免的，只需撤销责令交出土地决定，让行政机关重新作出一份补偿到位、公平合理的责令交出土地决定即可，而不必将被征收人拖入一个新的赔偿程序。

四、结语

责令交出土地决定对被征收人具有重要意义，未补偿到位的责令交出土地决定依法应当予以撤销而不是确认违法，一些法院不恰当的处置从而带来一系列新的矛盾与问题，这将不利于实质性地化解行政争议，也违背了习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的法治理念。