【律师说法】超过起诉期限丧失诉权能否通过行政复议重新取得？

2013年11月14日，某省作出《省人民政府关于批准某市市2012年城区第5批次建设用地的批复》，批准同意征收某市某区某村集体农用地39.2521公顷。2013年12月25日，某市人民政府根据上述批复，作出《某市人民政府征收土地公告》，征收某村土地19.6201公顷。2014年8月4日，市国土规划局某分局发布《征收土地补偿安置方案公告》，公告的主要内容包括被征收土地的基本情况、征收土地补偿费标准和数额、地上附着物和青鱼苗补偿费的标准和数额、补偿费用的支付对象和支付方式及农业人口的安置途径。

王某、张某系某市某区某村村民。2012年，王某的丈夫及张某分别与某村村民委员会、某拆迁工程有限公司签订《房屋拆迁补偿安置协议书》和《集体土地征用安置补偿协议》。2018年9月17日，王某、张某向市国土规划局申请行政复议，复议请求为撤销市国土规划局某分局作出的《征收土地补偿安置方案公告》中的征收土地补偿安置方案。市国土规划局受理该行政复议申请后，于2018年11月20日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。2018年11月29日，王某、张某明确复议请求为撤销市国土规划局某分局作出的《征收土地补偿安置方案公告》。2018年12月18日，市国土规划局作出《行政复议决定书》，认为市国土规划局某分局虽履行了征地补偿安置方案的公告职责，但未在法定期限内作出，确认市国土规划局某分局未依照法定时限公告补偿安置方案行为违法。王某、张某不服，提起诉讼。

某市某区人民法院经审理认为：王某、张某不服被诉《征收土地补偿安置方案公告》，提起诉讼。根据《征收土地公告办法》第七条、第十条、第十一条的规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。被征地农村集体经济、组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。有关市、县 人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。可见，土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案，需经市、县人民政府批准后方可组织实施。土地行政主管部门公告拟定的征地补偿、安置方案的目的，是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法并提出意见。被诉《征收土地补偿安置方案公告》行为是对土地行政主管部门拟定的、尚需批准的征地补偿、安置方案予以公告，不会对被征收人的安置补偿利益产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。某市某区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项和第三款的规定，作出如下裁定：驳回王某、张某的起诉。

王某、张某不服一审判决，提起上诉。某市中级人民法院经审理认为：某市国土规划局某分局于2014年8月4日发布《征收土地补偿安置方案公告》，自该公告期满之日起即视为送达，上诉人于2018年9月才向市国土规划局申请行政复议，超过了上述法律规定的复议申请期限。同时，上诉人于2019年1月才向法院起诉，也超过了法定起诉期限。在已经明显超过复议期限、起诉期限的情况下，尽管被上诉人市国土规划局受理了上诉人的复议申请，以超期作出程序违法为由作出了确认违法的行政复议决定，并告知上诉人有权在收到该决定之日起15日内向人民法院起诉，但从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新取得。

根据本案查明事实，王某的丈夫及张某已于2012年分别与某村村民委员会、某拆迁工程有限公司签订《房屋拆迁补偿安置协议书》和《集体土地征用安置补偿协议》，上诉人再次提起本诉缺乏诉的利益，从而缺乏启动司法程序进入实体审理的必要性。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，法院不予支持。

原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围、是否超过起诉期限。

行政起诉期限是当事人提起行政诉讼的前提条件之一，如果超过起诉期限，当事人就会丧失提起诉讼的权利，即当事人根本无权要求进入司法程序并获得保护。如果行政机关受理了明显超过法定期限的行政复议后，当事人是否可以就行政复议及原行政行为提起行政诉讼呢？

关于受案范围的问题。在本案中王某、张某在2012年与有关单位签订《房屋拆迁补偿安置协议书》和《集体土地征用安置补偿协议》。二人于2018年申请行政复议，请求撤销某市国土规划局某区分局在2014年作出的《征收土地补偿安置方案公告》中的征收安置方案。一审法院依据《征收土地公告办法》（已废止）不属于法院受案范围。同样，根据《中华人民共和国土地管理法》第47条“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。……相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”也可看出某区分局作出的《征收土地补偿安置方案公告》并未对被征收人的安置补偿利益产生实际影响。另外，王某、张某已经与相关单位签订《房屋拆迁补偿安置协议书》和《集体土地征用安置补偿协议》，表明其对征收补偿相关行政行为的认可，其再行起诉违背了诚实信用原则，也与被诉行政行为缺乏法律上的利害关系。

关于行政复议的申请期限问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”根据本案情况，公告期满之日即视为送达，因此二审法院认为，行政复议已经超过法律规定的复议申请期限。

关于行政诉讼起诉期限的问题。行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”本案中，原告对区国土规划局做出的行政行为已经明显超过法定起诉期限。

另一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案的特殊之处在于，被告之一的市国土规划局受理了原告明显超过复议申请期限的行政复议，原告再就行政复议及《征地补偿安置方案公告》行政行为提起诉讼，如果根据此法条，本案在法定的起诉期限内。二审法院则从维护起诉期限制度、维护行政法律关系稳定性出发明确指出，不应认为超过起诉期限而已经丧失的诉权可以通过行政复议的方式重新取得，从而维护了起诉期限制度的严肃性，维持了法律关系的稳定。

行政诉讼法的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，起诉期限中没有中断的规定，起诉期限也不因当事人向行政机关提出要求而重新计算。法律具有秩序、效率、自由、公正等价值取向。行政诉讼中的起诉期限在追求法律自由和公正价值的同时，更倾向于追求法的秩序和效率价值，也更倾向于维护行政管理秩序的稳定。

在实际案件中，有相当一部分当事人因为没有及时提起行政诉讼而丧失了诉权。同时，“知道或者应当知道诉权”法律中没有明确规定，在判断“知道或者应当知道”时间点问题上，有一部分法院以当事人知道具体行政行为的内容为诉讼期限的起算点。因此，行政相对人为了维护自己的权益，应当及时的提起行政诉讼，以免丧失了诉权。