集体土地上房屋未登记，征收时如何确定产权归属

案情

近日，甲市环宇汽车销售公司因征拆补偿问题与该市路东村协商不下，将市自然资源局起诉到了法院。

2010年，环宇公司与路东村签订承包经营合同，约定路东村将位于路边的废旧农贸市场承包给环宇公司使用，土地面积约20亩，期限从2010年1月7日起至2030年1月7日止。双方还约定，合同期内，路东村配合环宇公司办理市场的改建手续，若遇国家征用土地，土地补偿费安置补偿费归路东村所有，场地附着物经营损失等赔偿10年内双方各占50%，10年后路东村按实际使用土地年限每年占5%，其余为环宇公司所有。2011年环宇公司将废旧农贸市场改建为汽车4S服务中心。

2020年甲市启动快速路项目，将该服务中心用地纳入征收范围。区征地拆迁办与路东村签订了征收集体土地安置补偿协议、房屋补偿协议，将土地及地上建筑物的补偿款支付给路东村。2020年3月，路东村与环宇公司签订了拆迁补偿分成协议，约定双方各占附着物补偿款50%，机械拆迁、搬迁、停产停业等补助费归环宇公司。2020年4月，在路东村与区征地拆迁办履行土地及房屋交接手续后，地上附着物被拆除，路东村按约定比例向环宇公司支付了140万元。但环宇公司认为，路东村隐瞒了征拆房屋面积核算结果，导致该公司应获得赔偿款损失。协商未果后，环宇公司以该公司是房屋所有权人为由要求该市自然资源局撤销征收决定及征拆补偿协议，重新组织征拆补偿。因市自然资源局不同意撤销，环宇公司以征收决定及征拆补偿协议违法为由，提起了行政诉讼。

分歧

通常来说，不动产物权的归属并不难确定，无论是之前的《物权法》还是后续《民法典》都明确了登记生效的原则，但征拆过程中如何判定未进行登记的建筑的归属，相关权益各方仍有分歧。

环宇公司认为，汽车4S服务中心的地上房屋是其出资建设，与路东村签订协议也约定了其享有房屋的权益，在没有得到房屋所有权人授权的情况下，区征地拆迁办与非适格主体签订补偿协议，且按征收集体土地的补偿标准过低，损害其利益应予以撤销。

路东村认为，该村已按与环宇公司的协议按时支付了补偿款。征收面积、补偿标准等都是政府部门核定，该村无异议。

市自然资源局认为，按照保护合法权益的原则，在快速路项目的征拆过程中，依据不动产登记以及用地规划等各项审批材料核定征收补偿对象。环宇公司未能提供任何材料证明其享有被征拆房屋权属，不属于征收补偿对象。

区征地拆迁办认为，组织快速路项目征收时，该办履行了调查、公示等法定程序，确定了服务中心的征收补偿对象是路东村。不动产权证书、建设工程规划许可等相关证件及交付土地的主体都不是环宇公司，环宇公司主张不能成立。

评析

（一）未登记的建筑按土地登记、规划许可等判断归属

《民法典》第352条规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第25条规定，未登记的建筑物、构筑物及其附属设施，按照土地使用权登记簿、建设工程规划许可，施工许可等相关证据判断案外人是否系权利人。可见，未办理登记的建筑物、构筑物及其附属设施，土地使用权的登记情况是判断这些地上物权属的重要依据，而建设工程规划许可、建筑工程施工许可等行政审批资料，是证明建筑物、构筑物及其附属设施的建造者的重要参考，建设工程行政许可资料与土地使用权登记簿的相互印证，足以对地上建筑物归属的判断形成结论。

本案中，虽然环宇公司坚称4S服务中心的地上房屋是其出资建设，其拥有房屋所有权，但是用地的不动产权证、建设工程规划许可、施工许可等都在路东村名下，即便是双方在协议中约定了房屋的使用人及收益的分配，也不能推翻路东村作为建设用地使用权人在取得建设用地使用权后，凭建设用地使用权证书及建设主管部门发放的建设许可证、开工许可证等建设手续，对土地合法建造，进而取得地上房屋所有权的逻辑。

（二）集体土地未完成征收程序的，其性质未改变

依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。因此，集体土地完成征收转变为国有土地，须满足征收方案依法批准、征地程序依法实施、依法补偿被征主体等形式要件，也就说，在发布征收预公告后，并不代表土地性质转变为国有土地，仍然需要由征拆机构履行一系列土地征收补偿安置程序，最后由被征收人交付土地，征收流程完成之后土地性质才能从集体土地转变为国有土地。在征收集体土地涉及地上房屋征拆补偿时，应按征收集体土地及地上房屋的补偿标准，组织土地征收补偿安置。简单地认为发布征收预公告并签订补偿协议，集体土地就马上变为国有土地，要求将原集体土地上的房屋按国有性质房屋进行补偿的观点，并没有法律和事实依据。

本案中，环宇公司认为涉案房屋的土地性质已变成国有，而区征地拆迁办仍以征收集体土地及地上房屋的补偿标准核定地上房屋补偿款适用标准错误，是误解了集体土地征收的相关政策。

（三）涉及房屋的权益分配，相关各方可基于协议协商

约定房屋收益分成的协议，不能作为房屋所有权归属的确定依据，更不能作为征地拆迁受偿主体的确定依据，实践中，利害关系人认为自身有基于合作建造、承包经营等经济活动形成与房屋相关权益需得到相应补偿的，则应与合作方或承包方协商处理，简单想通过诉请征地拆迁部门调整补偿对象，将难以获得人民法院支持。

本案中，环宇公司以协议约定享有房屋所有权为由，主张其为征拆补偿协议适格主体，要求法院撤销征收预公告、征收安置补偿协议、房屋补偿协议，因缺乏法律及事实依据，不能获得支持。

最终，法院经审理后认为，土地为集体所有土地，土地权利人为路东村，地上建筑的房屋建设手续亦是以路东村名义对外办理，路东村作为被征收对象与行政机关签订安置补偿协议符合法律规定。路东村与区征地拆迁办签订征收安置补偿协议后征收补偿程序尚未完成，案涉土地仍为集体土地，而后签订的房屋补偿协议按征收集体土地及地上房屋的补偿标准约定地上房屋的补偿金额并无不当，判决驳回环宇公司诉讼请求。

随着城乡经济的融合，公司或个人采用租用、承包等方式使用集体土地愈加常见，过程中出资经营方以协议约定物权收益方式便是其中之一，然而在土地物权归属于集体经济组织的前提下，《民法典》《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》等相关法律法规，明确此类地上未登记建筑物归属的判断标准，出资经营方仅凭物权收益约定协议主张拥有地上建筑物的所有权，在相关经济纠纷中是不能得到法律支持的。实践中，因历史原因集体土地上的建筑没有进行产权登记情况较为多见，这就要求征地拆迁管理部门在组织有地上建筑物的集体土地的征拆时，应注意工作程序的连续性以及相关协议的关联性，避免相关利害关系人将土地征收补偿与地上建筑征拆补偿理解为独立的行政行为，误认为补偿适用标准错误，进而引发不必要的行政诉讼。

（来源：中国自然资源报  作者：朱迪）